Подготовка и принятие Конституции 1993 г.

25 апреля состоялся Всероссийский референдум, запомнившийся большинству граждан под названием «да-да-нет-да» (так призывали голосовать сторонники президента Б. Н. Ельцина). В результате за доверие президенту проголосовали 58,7% избирателей от числа принявших участие в голосовании. За одобрение социально-экономической политики президента и правительства высказались 53% от принявших участие в голосовании.

Как видно, результаты референдума были противоречивыми. И президент, и депутаты истолковали результаты в свою пользу. Верховный Совет РФ 29 апреля 1993 г. принял постановление «О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации». Постановление устанавливало сроки подготовки и согласования проекта (с президентом и субъектами РФ), проведения парламентских слушаний по проекту. Планировалось, что Верховный Совет завершит постатейное рассмотрение проекта до 10 октября 1993 г., чтобы в середине октября можно было опубликовать проект новой Конституции, а в середине—конце ноября 1993 г. принять новую Конституцию на Съезде народных депутатов РФ.

Итоги референдума, впрочем, дали Б. Н. Ельцину более серьезный повод чувствовать себя победителем, и через пять дней после референдума — 30 апреля 1993 г. — в газете «Известия» был опубликован президентский проект Конституции. Отметим, что до этого момента основным считался проект Конституционной комиссии50. Начался период параллельной работы над текстами двух конституционных проектов.

Проекты, по большому счету, не отличались друг от друга предметом регулирования, однако разнились по ряду иных критериев: по структуре (например, первые три главы проекта Конституционной комиссии были посвящены соответственно основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина, гражданскому обществу, а в президентском проекте основные принципы организации общества и государства и права и свободы нашли закрепление в одной, первой, главе); по способу формулирования основных правовых конструкций (например, в президентском проекте существовали отдельные понятия «права человека» и «права гражданина»); наиболее принципиальные различия касались, конечно же, модели разделения властей и устройства высших органов государственной власти.

Проект Конституционной комиссии хотя и предусматривал достаточно сильное положение президента, все же был скорее парламентским по своему духу. Это нашло отражение и в названии двухпалатного (с классическими нижней и верхней палатами) представительного органа — «Верховный Совет», и в его полномочиях (в частности, президент должен был испрашивать согласие Верховного Совета на назначение не только председателя, но и ряда членов правительства; президент обязан был представлять Верховному Совету ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики РФ, выполнении федеральных программ, а также постатейный отчет о выполнении федерального бюджета; Верховный Совет обладал широкими правами по внесению изменений в Конституцию). Как видим, проект Конституционной комиссии в отношении структуры высших органов государственной власти исходил из уже существующей модели (сохранялась даже должность вице-президента, например).

12 и 20 мая 1993 г. президент подписал указы «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации» и «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации». В этих документах инициатива подготовки президентского проекта обосновывалась конституционным кризисом и нежеланием Съезда народных депутатов проводить соответствующий всероссийский референдум. Указы предписывали специальной рабочей группе доработать проект, с тем чтобы вынести его на рассмотрение Конституционного совещания, которое и должно было завершить подготовку текста новой Конституции РФ и представить его президенту.

Случилось так, что параллельная работа Конституционной комиссии и Конституционного совещания закончилась примерно в одно и то же время, и проекты были направлены для согласования в субъекты Федерации. Представительные органы субъектов Федерации ожидали единого согласованного конституционного текста и поэтому уклонились от четкой поддержки одной из сторон. В создавшейся ситуации неопределенности президент Б. Н. Ельцин вновь предпринял активные действия.

Силовое разрешение «конституционного кризиса» и принятие Конституции 1993 г. 21 сентября 1993 г. президент подписал указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» № 140051, которым прекратил деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, назначил референдум по проекту Конституции и выборы в новый, неконституированный парламент — Федеральное Собрание РФ. Указ не содержал однозначных положений о способе принятия новой Конституции, а лишь предлагал Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции. В указе также было предложено Конституционному суду РФ не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания РФ.

Конкуренция переросла в открытое противостояние, которое закончилось вооруженным столкновением: по распоряжению президента Б. Н. Ельцина была осуществлена блокада здания Верховного Совета и Съезда народных депутатов — «Белого дома», а затем здание законодательного органа власти было обстреляно. «Расстрел Белого дома» 4 октября 1993 г. стал последним аккордом противостояния между законодательной властью и президентом. Оппозиционные силы, выступавшие против президента, потерпели поражение. Справедливым и точным в этой связи является утверждение, что новая российская демократия появилась в трудных «родах».

С октября 1993 г. вся полнота власти фактически сконцентрировалась в руках Б. Н. Ельцина. 7 октября 1993 г. президент издал указы «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» и «О Конституционном суде Российской Федерации», которые предусматривали, что на период до начала работы Федерального Собрания президент будет осуществлять все полномочия по правовому регулированию вопросов финансов, бюджета, собственности и др., принадлежавшие ранее Съезду и Верховному Совету РФ, а также что заседания Конституционного суда не будут созываться до принятия Конституции РФ. Ряд указов президента был направлен на прекращение деятельности представительных органов власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. В частности, указом от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» президент фактически ликвидировал прежнюю систему советов, сохранив, впрочем, представительные органы республик в составе РФ.

После событий начала октября 1993 г. ничто, по большому счету, не мешало Б. Н. Ельцину разработать тот вариант Конституции, который его устраивал. Работа Конституционного совещания над проектом Конституции была возобновлена, к работе над проектом и его обсуждению были привлечены в том числе и представители общественности. По существу же доработка проекта Конституции осуществлялась узким кругом лиц, приближенных к президенту, и отдельными учеными-юристами.

12 декабря 1993 г. в точном соответствии с планом президента состоялись выборы в Федеральное Собрание РФ, одновременно с которыми прошло голосование (референдум) за новую Конституцию РФ. В референдуме по принятию Конституции РФ приняли участие около 54,8 % граждан, зарегистрированных и внесенных в списки избирателей. За принятие Конституции РФ высказались 58,4 % избирателей, участвовавших в голосовании. Таким образом, новая Конституция России была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступила в действие со дня опубликования, 25 декабря того же года.

Таким образом, в этот период российский конституционный процесс развивался в двух руслах: внесения изменений в действующую Конституцию и подготовки проектов новой Конституции России. Этот процесс в целом — и внесение поправок в действующий конституционный текст, и подготовка полноценных проектов — характеризовался противоречивостью и конфликтностью, которые стали результатом жесткого противостояния между основными политическими силами того времени — Верховным Советом РФ и президентом РФ.